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信访制度的改革与完善
发布时间:2012年03月22日 16:49 文章出处:

法院信访制度的改革与完善

覃  凡

文提要:现阶段,信访案件居高不下,围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁,过激行为时有发生,对各级党委政府、人民法院产生的压力很大,对社会也产生极坏的影响,信访工作空前受到重视。但是,由于现行信访制度本身存在的缺陷,使其对众多的信访问题穷于应付,难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手,通过对信访制度的发展史的疏通,阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用,进而分析法院信访工作的现状,总结其特点,分析法院信访案件产生的原因,并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题,对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究,试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案,并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法,以期法院信访问题能得到较好的解决。

全文共9993字。

一、引言

根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。[1]广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定,可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众,了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用,成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。

人民法院是信访工作的重要组成部门之一,人民法院的信访工作进行的好坏,直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快,信访工作在法院工作中也呈现出新的情况与新的特点,现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求,因而,信访制度的改革与完善迫在眉睫。

二、信访制度存在的合理性及其意义

(一)我国信访制度的发展史

我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见,信访是党用来倾听人民的呼声和愿望,处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日,毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[2]随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来,对密切人民政府与人民群众的联系,维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过几十年的曲折发展,已经有了十分重大的进步。

在新世纪,胡锦涛总书记指出:“在当前社会矛盾多发的情况下,信访问题是回避不了的,信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前,胡锦涛同志再次明确指出:“信访工作是为人民群众排忧解难的工作,也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”

(二)信访制度存在的合理性及意义

信访制度是我国的一项行之有效的特色制度,是我国公民表达自身思想,维护其自由的一种方式途径,而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方式。

1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响,民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助,请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中,清官是可亲的,但他们却总在遥远的地方,只有上访才能找到的地方,抽象地存在于人们的生活当中;而身边更多的是贪官污吏,是具体的存在。这种“抽象的清官,具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。[3]在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门,因而,信访案件也就多发生在这两个部门。

2.信访是人民群众对公共权利,如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展,社会的转型,法制等方面的不健全,在急剧推动的社会发展中,难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力,信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分,但它对社会产生的影响,及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而,通过信访来制约违法行为,保障公民的合法权利尤显重要。

3. 根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定:申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判,或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时,有向有关机关申述理由,要求重新处理的权利。因而,确保公民的申诉权不受到侵害,信访制度不可或缺。

4.现代社会除法律的规范外,虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等,但法的功能和作用毕竟有限,现行法律也还存在着种种的不完善,信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利,“在信访权利这种形式意义上的权利背后,还隐藏着其他众多的权利群,这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”,[4]信访“发挥着一种补充的权利救济功能”。[5]

三、我国人民法院信访工作现状

及其特点

人民法院的信访制度,为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾,实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步,我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念,加快改革步伐的审判方式,让一些深层次的矛盾逐步显现并反映到人民法院的工作中来,仅靠原先的信访制度、信访做法来调处解决信访问题显然不足。早在1957年,面对大量的信访工作的沉重压力和负担,最高法院院长董必武就曾在第一届人大四次会议上讲:“这(指接待信访申诉)是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”在近半个世纪后,前最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出:“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制,因此,接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉,是我院一项极为繁重的工作。”[6]

(一)我国人民法院信访工作的现状

我国人民法院信访问题一般多为涉法涉诉信访,现阶段信访工作的现状表现为:在司法机关内,采取申诉或越级申诉的方式;在司法机关外,到党委、政府、人大申诉,有的还采取静坐、示威等方式,围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁,过激行为时有发生,缠诉行为司空见惯,有的甚至到人民政府、上级法院或赴省进京上访,以此来施加压力促使司法机关改变既定判断原则,从而达成自己的目的。

(二)我国人民法院信访工作的特点

随着社会经济的发展,我国人民法院的信访工作呈现出新的特点:

1.信访数量居高不下,尤其是集体上访的批次逐渐增多,无理、无序、重复信访增多。

2.群众信访的形式多种多样,有书信、电子邮件、传真、电话、走访等,现主要还是以书信和走访的形式居多,非正常上访的情况时有反复,上访过程中的过激行为仍不断发生。

3.在人民法院对信访人员进行情况调查时发现,有的信访者为让问题尽快解决,故意将信访问题的紧迫性与严重性夸大,以引起重视,或用一些不可考证、道听途说的材料,让法院信访工作人员难以取证,因而导致了信访问题的拖延,使得群众的信访成本大大增加,群众所花费的时间、精力等不断增多。

很多信访者经不起在信访上所花的时间、金钱、精力的消耗,中途退却,放弃上访;部分人坚持了下来并与政府部门、司法部门等长时间纠缠,引起了缠访。

4. 在法院的审理过程中,信访行为发生率较低,但在判决生效后的执行阶段明显上扬。涉诉信访,是指那些应当被人民法院受理,或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中,有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为,或是生效裁判,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,提出申诉、再审申请,或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项,依法应由人民法院处理的活动。[7]而缠讼是指在判决生效后,当事人千方百计通过各种渠道和手段,要求否定生效判决和裁定,启动再审程序的一系列行为。缠讼的多是败诉方当事人,但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。[8]缠讼的日渐增多,成为各级政府、人民法院面临的一个严峻的问题。

信访制度为群众缠讼留下了制度空间。判决生效后,胜诉方到处找关系,申诉,上访,称法院不执行生效的判决,判决书成了一纸空文;败诉方更是积极地到处找关系,申诉,上访,声称法院判决不公正,或法官徇私舞弊,埋怨法官素质太低等。打着维护司法公正与法律尊严的旗号,去党委、政府、人大要求领导批示干预;去法院要求领导“发现错误”启动再审程序;去检察院要求抗诉支持;去新闻单位要求曝光等。[9]

5.信访行为多发生在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲时。信访当事人选择在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲的时间,为给法院造成尽可能巨大的影响,或是能召集到更多的人一起进行集体信访,以形成压力。

四、法院信访案件产生的原因

(一)信访群众方面

1.上访的思想根源于人们的“清官”意识,而清官意识是与现代法治理念相悖离的。社会的发展与转型既推动了群众现代意识的增强,又加剧了矛盾冲突,使得人民法院站在了社会矛盾的最前沿。

2.在生活中,人与人之间缺少爱与关怀,缺乏宽容心,由此产生了大量摩擦,这是道德信仰缺失的表现。道德信仰的缺失,社会道德水平的降低,容易导致部门机关缺少公信力,部门与群众之间缺少信任。现阶段,我国的公民的法律意识特别是农民的法律意识有了极大的提高,但由于教育发展和法律传播宣传的相对滞后,群众特别是农村群众的法律素质偏低。一些群众在发生纠纷后,不少群众倾向于到法院解决纠纷。其中,部分群众来到法院,要求解决问题却不想打官司,这就增加了法院诉前信访的压力。

3.而在部分群众的意识中,情理等同于法律,在法院判处于其不利时,有的群众便会完全不问情形与原因,认为是法院的审理不明,是审判人员司法不公,认为权大于法,他们或上诉,甚或放弃上诉转而改为上访,引起部门或领导的注意而改变对己不利的判决,得不到满足便走上信访之路。

4.现在群众信访大多选择写信和走访两种方式,弃先进的通讯工具不用。虽说现在的信访系统没有建立起来,但即便信访信息系统能够建立起来,群众会选择的仍是走访。他们不是不明白信访可用的方式、手段,而是为了给政府公开地施加压力,争取领导的重视,认为其他的信访方式只能传达信息,而走访,或集体信访、重复信访在群众的眼里似乎更能产生舆论效果,因此,信访中的集体信访、重复信访案件的增多也在情理之中。

(二)立法方面

现阶段,法律对信访工作的规范还比较薄弱,我国于2005年1月10日开始施行的《信访制度》相比之前的“无制度”状态有了很大的进步,但也仍有不足。各信访部门的规章制度仍很不完善,缺乏科学发展的能动性,对信访工作中出现的缠讼等问题不能很好地适应及解决。

(三)人民法院方面

1.法院工作人员整体素质与审判的发展形势不适应。社会关系的日益多元化和复杂化,社会主义法治理念的发展,法律知识的日新月异,新的法律主体和新的矛盾不断出现,而如今的法院工作人员的年龄结构偏于老龄化,他们当中有相当一部分的知识结构已渐显陈旧,自身素质和能力的拓展空间较窄。社会的发展,需要对审判平台空前借重,在审判和社会的形势不断变化的情况下,旧有的知识体系与当前的情况不适应,对审判和执行工作难以适,导致案件的处理不当,引发当事人的信访行为再所难免。

2.普通程序及审委讨论的不当运用是信访出现的原因之一。现阶段的审判工作,审判可以用独任审判的简易程序,也可以用多个审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭共同进行审理的普通程序。在审理的过程中,如果普通程序及审委讨论的运用不当,容易出现审判员的相互推诿,或是审委委员的偏听偏信,致使案件产生不公正的判处。

3.信访制度的缺陷也是信访形成的一个原因。一是个案监督与法律分歧导致的信访。政府对法院具有个案监督权,在解决个案的司法腐败中起到了一定的作用。当案情和法律关系十分复杂或是具有较大的模糊性时,在庭审的过程中容易产生争议与分歧。如果对这样的案件政府进行介入,对该案的监督也容易产生偏听偏信;也有的领导接受涉诉信访后,越俎代庖,不管法律如何适用而去下达指令,而司法工作是专业性极强的一项工作,只有具备了一定的专业知识的人才能担任,这不仅违背了审判独立的原则,损害了法律的权威性,破坏了《信访制度》的公信力,对社会也极可能产生不良的影响,从而引起缠讼不断;二是法院信访缺乏有效的管理、监督机制。各法院一般由立案庭负责信访工作的处理,但群众反映的情况一般涉及到法院工作的的许多方面,只靠立案庭解决信访问题是不正确的,而立案庭在如何处理信访问题上缺乏有效的监督、管理措施。;三是法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分,但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访,有其自身特点,根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料,先行复查,经复查认为有错误,符合法定再审立案标准的,则予以再审立案,反之,则予以驳回申诉或再审申请。[10]但有时群众反映的问题不仅牵涉到法院,还包括了其他的部门,有的法院与其他各部门之间相互推委,群众信访的问题难以得到解决,便转为上访。

4.司法腐败是群众信访的一个重要原因。在现代社会,法律的权威性、公正性不容置疑,但司法腐败仍然存在。有的法律工作人员在司法的运作中因种种原因办理人情案、关系案,金钱案等,司法不公正,且新闻媒体时常报道的司法腐败也易让当事人对法院、法官产生不信任感,由此引发当事人信访不足为奇。

5.法院信访工作者工作作风不佳,解决问题、答复当事人的方式方法简单,粗暴,缺乏服务意识,这也是形成涉法信访的一个原因。有的同志在接访中,态度粗暴,语言激烈,忽视社会效果,一味只求当事人息诉,或不做当事人的思想疏导工作,或不能较清楚明白地解释法律法规,解答当事人的判后疑难,让当事人心存疑虑,当事人抓住工作上的瑕疵,不断缠访、上访。

6.有人将缠讼的原因具体归结为司法不公,案件承办人工作简单,当事人曲解条文,借缠讼规避执行等。[11]但也有这样的情况,在同一个案件中,如果发生了几次审判,不同的法官对证据的采信不一致,自然审判的结果也不同,由此产生的缠讼问题尤其严重,不同的判决书更是缠讼者的绝佳“证据”。

(四)机制方面

1.法律是人民权利保障的最后一道屏障,但信访制度的存在却为其他权利机关干预法院的司法独立提供了空间,这是对法律权威的置疑;信访制度对信访处理权限不清,界限不明,对法院信访所作出的处理的范围、效力等都没有明确的规定[12];在信访问题涉及两个以上的部门时,由于各部门的价值取向不同,权利性质界定不明,立场不同,因而在对处理方法的选择上也不相同,信访秩序混乱;信访的一般成本较低,如打电话、写信、发邮件等都是成本极低的,相对于同比较高的诉讼成本,群众更倾向于使用信访手段。

2.在信访实践中,政府部门和司法部门形成了一套判断事件紧急与否的标准,即“来访比信访紧急,缠访比一般上访紧急,越级上访比一般上访紧急,进京上访比省内上访紧急,集体上访比个人上访紧急。”[13]这让群众以为要想自己的信访问题受到重视,就必须不停地缠下去,以缠诉行为引起注意,其问题被认为严重,必须解决。或者采取一些极端的手段,如在政府、法院门口静坐、下跪、哭闹,乃至自残、自杀,甚至攻击接访人员等。

(五)社会环境方面

我国如今正处于社会转型期,传统意识与现代意识、个人意识与群体意识等冲突严重,我国法制化进程仍在继续,各项法律法规都处于完善中,法律空白地带仍然存在,部分较熟知律法的人员利用法律的漏洞,欺骗群众,引来群众的信访;有的诉讼代理人为赚取代理费,欺骗诉讼当事人,一旦败诉则挑唆当事人,让当事人认为是法院、法官审理不公,引起当事人信访;社会媒体对舆论的引导偏差,有的媒体代行审理,在法院未作出判决时对审判结果妄加揣测,干预司法,给当事人以错误的导向,当结果与之不同时,当事人便会以为法院枉法判决,将矛头指向法院,引发信访;有的部门将非涉法涉诉的案件推给法院,让法院无从处理而引起信访。

五、信访缺陷的影响

(一)对法律严肃性的影响

信访作为一种非正式程序,缺乏严格的规范程序和标准,具有一定的随意性,它是我国人治思想的延续,它更强调的是人们在权力被侵害后习惯于找领导、找上级,这样不利于通过正式的法律程序来寻求帮助;信访法制化是建设法制国家的基本要求,现代社会的公正是通过法律来维系的,而不能单纯地靠传统道德等,现在,以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,与现代社会相适应的、以司法为主导的正式程序的救济理念,司法权威未能确立起来。这样一种局面,是与法治要求不适应的[14]。

(二)信访渠道的堵塞,导致社会矛盾积累

信访制度的不完善,使大量群众的信访问题得不到解决,社会矛盾大量积压、激化和升级,由此导致的缠访甚至突发事件层出不穷,引发的社会矛盾会发展为对政府、法院的信任危机,损害政府、法院的威信,使社会基础遭到削弱,稳定遭到破坏。

(三)对法官的影响

信访工作是考核干部的一项重要指标,面对沉重的审判工作和信访压力,为不产生涉诉信访,对当事人偏激、判决后可能会发生信访的案件,部分法官不敢接案,相互推委,部分法官对一些简单的案件进行长时间调解,使审判效果大打折扣,严重影响司法的公正性。作为法官,其主要工作是对法律负责,公正高效地对案件进行审判,但由于信访形势的发展,法官们的权益无法得到保护,面对信访人,法官们只能通情达理,毫无怨言,甚至受到诬陷。有的信访人无理上访,却让法官受到批评处分。信访工作的缺陷,直接或间接使大批法官流失,影响了法院、法官队伍的稳定。

(四)对审判工作的影响

由于信访压力,本就沉重的案件审判工作让法官们的审判受到严重影响。在立案方面,由于害怕当事人信访,立案庭不想多收案、办案,有些该立的案件没有立案,产生了新时期的告状难;在审理方面,由于当事人的信访,产生了某些案件的多次审判,不仅审判效率剧降,且使法律权威遭到严重践踏;在结案方面,由于耗时耗力,结案的速度和数量受到影响;甚至有的当事人威胁恫吓法官,让法官按照其意志办案,否则便对法官或其家人如何,这直接影响了审判的的质量。

(五)对法院形象的影响

法院作为司法机关,其社会形象主要体现为严肃、公正、权威。信访人在法院内或静坐,或与法官吵闹、围攻法官,或拦截纠缠法院领导等行为,对法院的公众形象产生了极大的损害;为躲避追责,有的法院对上访、缠讼等信访案件特办,一而再,再而三的审理,这既是对审判资源的浪费,也是对法院的审理权威的挑战,这样做的后果只能是影响其他当事人对法院审理的不信任,损害法院的形象,助长当事人的无理取闹行为。

六、改革与完善信访制度的措施

(一)解决信访制度的缺陷,创新机制,加大对信访问题的研究力度

1、要解决信访制度的缺陷,必须从源头上改革与完善。首先必须健全信访机制的内部结构和工作机制,通过立法,合理界定并明确信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任,具体明确信访工作的性质、范围和具体职能,明确牵涉多个部门信访时的解决机制,解决现行信访职能定位不清造成的尴尬局面,避免各部门之间和上下级之间推诿责任,减少人民群众的信访成本;其次,规范信访工作的操作程序、流程,使信访工作秩序化;再次,对无理取闹的当事人,限制其权利,对情节严重的,予以惩处;第四,赋予信访机构独立处理事件的职权和有关限制,建立与信访工作配套的制度,完善院长接待制。

2、各法院在不违背《信访制度》的前提下,根据当地实际情况,创新信访机制,制定相应信访规章。

3、要有效科学地解决信访问题,要创新信访机制,要了解信访工作的发展趋势,对信访制度的理论研究就必不可少。法院信访工作的特殊性,要求建立法律系统的信访理论研究机制,可以在各基层法院中选一至两名优秀的信访工作人员,对当地法院信访工作的开展及其特点等进行研究,并定期召开信访工作总结会,积累经验,形成理论,层层推进。

(二)司法独立

司法独立是解决信访问题的一个重要方面,要让公众对法律公正有信心就必须确保司法独立。

首先,提高人民法院,特别是基层法院的地位,落实法官独立审判的权力,任何组织和个人不能干涉法官的审判,其次,在经费保障方面,确立法院经费由上级法院管理的制度。

(三)提高法官队伍素质

法官队伍素质的提高,有利于从根本上减少冤假、差错案的产生。要注重对高素质法律人员的吸收、培养,尊重人才;法院定期、分批对法官进行业务培训,组织法官学习新法,提高在职法官素质,这样有利于法官队伍特别是老法官的知识更新,提高队伍胜任工作的能力;严格规范法官队伍的职业道德,加强对法官队伍的政治思想教育、廉政教育,开展多种形式的法官行为规范训练,建立法官职业操守评价标准,量化落实,强化法官队伍的事业心、责任心,有效解决法官队伍存在的突出问题,从而减少信访案件的产生。

(四)狠抓案件质量,推进审判改革

1、案件质量是法院工作的重点,有效提高案件的质量和办案的效率,能极大减少群众信访的产生,这需要在法院的改革与进步中不断地发展与完善,从案件的立案、审判、执行开始,保障案件质量,多办铁案,并实现案件效果、社会效果的有机结合,避免涉诉信访。

2、大力推进审判改革,要从有利于法律权威的树立,有利于法院、法官形象的树立,有利于产生良好的法律效果、社会效果,在审理时不违反程序,不违规操作,履行讼前告知,尤其对诉讼风险的提醒,公正审理,恰当运用普通程序和审委讨论,防止偏听偏信,合理运行信访考核机制,坚决杜绝司法腐败。

(五)畅通信访渠道

做好信访工作是法院的一项基本职责,面对现在信访渠道的堵塞,法院信访部门应联合法院其他庭室,并争取与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法等部门的支持配合,保持信息渠道畅通,加强协调配合,齐抓共管,共同做好信访工作。

(六)信访工作要体现人文性

人文性是人的文化性和文化的人性,它的实质是人文精神。信访工作体现人文性,实际上是对信访人生命状态的一种终极关怀。和谐社会的建设需要人文性。

1、树立新的信访理念,必须纠正对信访现象的错误认识,彻底破除官本位思想,对信访中出现的问题进行反思。信访是社会矛盾的一个缩影,它与政治有着千丝万缕的联系,与社会稳定有着密切的联系,也涉及法院内的其他部门工作,只有法院内外各部门齐心协力,才能将信访问题解决好。

2、改变不良的工作方法,禁止简单、粗暴对待信访群众,运用科学的工作方法,加强对信访的疏通讲解;加大信访执法力度,对信访案件,分级管理,分人负责,有效解决信访的推委问题;把群众的上访变为信访工作人员的主动下访、走访,听取群众意见,了解他们的呼声,加强案后回访;加强对信访群众的引导,规范群众信访秩序。信访工作的引导包括案件审理、信访流程、法律咨询等的引导,使群众明白信访须依法进行,同时,整顿法律服务市场,整治道德、素质低下的法律从业人员,清查“黑代理”,取缔非法法律服务;加强对法律援助司法救助,对该减缓免交诉讼费的,及时给予减缓免交,将信访问题引导到正常的法律途径上来,降低当事人的诉讼成本。

(七)完善监管机制

1、对审判、信访问题的监管工作必不可少,在与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法、媒体等部门的支持配合的基础上,完善社会联动机制,建立一个多部门的监督平台。

2、建立案件审理全程的监督,其中应对审理和执行环节着重监督,注重案件质量,严把质量关,同时不能放松对法官行为的监督。

(八)加强法院法治文化建设,加大媒体宣传

法治文化建设是法院工作中十分重要的一环,加强法院法治文化建设,有利于提高法律的权威和法院的公信力;媒体也是法治文化传播的重要组成部分,有利于提高民众的法治意识和法律水平,但在保障媒体自由的情况下,还必须规范媒体报道,防止媒体干预司法,避免产生错误或不实的舆论导向,影响法院、法官形象。

注释:[1]《信访条例》,中国法制出版社,2005年版,第1页。

[2]刘絮、聂玉春著:《信访工作手册》,高等教育出版社,1988年版,第26页。

[3]应星著:《大河移民上访的故事》,三联书店2001年版,第406页。

[4]韩大元著:《比较宪法学》,高等教育出版社,2003年版,第161页。

[5]田文利著:《信访制度改革的理论分析和模式选择》,载于2008年5月2日访问。

[6]左卫民 何永军著:《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究》,载于2008年5月16日访问。

[7][12]李红锦著:《涉诉信访问题研究》,载于2008年5月6日访问。

[8][9]陈柏峰著:《缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题》,载《中外法学》,2004年第2期,第20页。

[10]陈少宝著:《改革与完善法院信访制度的思考》,载于2008年5月6日访问。

[11]吴希凤、杨标著:《当事人缠诉上访为哪般》,载《法制日报》,2000年6月7日。

[13]应星著:《大河移民上访的故事》,三联书店,2001年版,第371页。

[14]布小林著:《谈信访制度的改革与发展》,载《中国法制》,2005年第9期,第38页。

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